Elson Andrade: Por que entender a organização do poder público é a chave para uma democracia forte que traz resultados concretos?
Nesta edição o urbanista e arquiteto Elson Andrade, nos traz uma visão crítica sobre a separação dos poderes da República Federativa do Brasil e a importâncias de todos saberem das origens e distinções dos poderes constituídos.
O ser humano é, por natureza, um animal social — mas também territorial, egoísta e propenso ao conflito. Nas sociedades primitivas, sem nenhuma autoridade superior, cada grupo ou indivíduo resolvia seus problemas pela força bruta: quem era mais forte ditava as regras, tomava os recursos e sobrevivia. Esse estado de guerra permanente, que o filósofo Thomas Hobbes descreveu genialmente como uma vida “solitária, pobre, sórdida, brutal e curta”, tornava a cooperação em larga escala praticamente impossível. A ideia fundamental que gerou o Estado nasceu daí: as pessoas perceberam, mesmo que intuitivamente, que abrir mão de uma parcela de sua liberdade selvagem e uma parte de sua propriedade — especialmente, o direito de fazer justiça com as próprias mãos — em troca de uma autoridade comum, soberana e abstrata (que existisse apenas no mundo jurídico) que garantisse segurança, seria um negócio vantajoso para todos. Esse acordo implícito é o que os contratualistas chamam de contrato social (a nossa constituição federal).
Esse “contrato”, evidentemente, não foi assinado em nenhuma mesa — ele foi sendo construído ao longo de milênios de experiência coletiva. A lógica era simples e pragmática: se todos podem me matar, ninguém está seguro; mas se delegarmos a um único agente o poder legítimo de punir, regular e arbitrar conflitos, todos ganham previsibilidade, na forma da lei, e podem, finalmente, plantar, comercializar, construir e cooperar. O Estado surge então como esse ente paradoxal: concentra em si o maior poder de violência justamente para que ninguém mais precise exercê-la livremente e de forma unilateral. Com o tempo, esse guardião armado foi ganhando novas funções — organizar a economia, redistribuir riqueza, construir a infraestrutura duma cidade e/ou região, prover saúde e educação — porque a mesma lógica se repetia: certas necessidades coletivas só podem ser atendidas quando há uma autoridade capaz de coordenar esforços e impor contribuições obrigatórias, como os impostos, proibição de jogar entulho na via pública, lotear sem entregar infraestrutura pública; que ninguém pagaria voluntariamente se o vizinho pudesse se esquivar. O Estado é, portanto, a solução que a humanidade encontrou para o seu maior dilema: como fazer indivíduos egoístas viverem juntos sem se destruírem, e ainda construírem a base do desenvolvimento coletivo.
Vale aqui uma distinção simples, mas que muita gente confunde no dia a dia. Quando escrevemos Estado com “E” maiúsculo, estamos falando dessa grande ideia que acabamos de descrever — a instituição soberana que detém o poder, faz as leis, cobra impostos e tem o monopólio da força sobre um povo e um território. É a “coisa pública” no sentido mais amplo: o Brasil como nação organizada politicamente, com seu governo, sua Constituição e suas instituições. Já quando falamos em estado com “e” minúsculo — como o estado de São Paulo ou o estado do Amazonas —, estamos nos referindo a uma subdivisão administrativa desse todo, uma unidade federativa (UF) que tem autonomia regional, mas que existe dentro e subordinada ao Estado nacional. Ou seja, o Estado é a nação inteira organizada como poder soberano; o estado (UF) é apenas um dos seus compartimentos internos — como os andares de um prédio, que têm suas próprias regras de convivência, mas todos compartilham a mesma estrutura e o mesmo porteiro. Porém, cabe aqui já logo destacar, que uma coisa é o prédio/condomínio, e outra, é o mando do síndico desse prédio. Não podemos confundir o Estado (perene) com os governos (passageiros). E ainda, que os bens e direitos do Estado não são do prefeito, governador ou presidente da República, da vez.
No Brasil, é comum ouvirmos termos como União, Estados, Municípios, Distrito Federal, ou, Intervenção Federal em debates políticos e nas manchetes dos jornais. Contudo, para grande parte da população, esses conceitos permanecem distantes, quase abstratos, como se fossem parte de um vocabulário técnico reservado a juristas ou candidatos a concursos públicos. Essa distância entre teoria e prática gera um problema grave: o cidadão não sabe a quem cobrar, não entende como o poder é distribuído e, por consequência, não exerce plenamente sua cidadania de forma objetiva e certeira. Buscar compreender a estrutura do Estado brasileiro não é apenas um exercício acadêmico, coisa de advogado, juiz, promotor… mas sim uma ferramenta prática de defesa contra abusos de poder dos políticos e servidores públicos (operadores da coisa pública) e de fortalecimento da democracia.
No contexto da organização jurídico-administrativa brasileira, podemos traçar uma analogia didática entre o ato de nascimento de uma pessoa e a fundamentação jurídica de cada ente federado, identificando o que seriam as suas “certidões de nascimento”. Para a União, a sua existência e as regras básicas de sua operação emanam diretamente da Constituição Federal de 1988, que a institui como a entidade que representa a soberania do Estado Brasileiro (este instrumento jurídico abstrato, supremo, é o próprio Estado) que aliás, nunca foi para ser ensimesmado, mas sim, a ferramenta capaz de ser financiado, direta ou indiretamente pelos seus sócios-beneficiários – o Povo! Já os Estados-Membros (UFs) possuem como documento inaugural as suas respectivas Constituições Estaduais, elaboradas pelo poder constituinte decorrente para organizar suas próprias instituições e leis, respeitando sempre o pacto nacional. Por fim, os Municípios e o Distrito Federal não possuem constituições, mas sim Leis Orgânicas, que funcionam como seus estatutos fundamentais; no caso do DF, essa lei possui uma natureza híbrida, acumulando competências legislativas tanto de estado quanto de cidade, consolidando assim o nascimento jurídico de cada peça que compõe o mosaico federativo brasileiro.
Aqui reforço o destaque: a Constituição dos Municípios é a própria Lei Orgânica do Município. Portanto, altera-la, é coisa muito séria e merece total publicidade, transparência e consenso, sob pena de trapaça e “crime moral” perante seus sócios – os cidadãos da cidade. Ou seja, não dar para dar aquele velho golpe na hora da aprovação legislativa, de votar em sessão única, sem destaque, e repentinamente, na surdina, declarar: – quem for a favor, que permaneçam como estão e quem for contra, que se “alevaaaante aprovado”. E portanto, esse ponto é fundamental e merece reforço, e ainda mais, esclarecer, de forma didática, que há grande diferença entre o Estado e os Governos. O Estado (coisa pública, propriedade do povo, no plano jurídico) é a estrutura permanente, o conjunto de instituições, normas e princípios que organizam a vida política e social de um país (a prefeitura e não o prefeito, por exemplo). Quando um policial atira e mata um cidadão, quem de fato está matando é pois, o policial, porém, quem dera essa deliberação fora o Estado. Logo, o policial que matou o cidadão deve guardar todas as provas e documentação circunstanciada, que o ampara legalmente nessa execução.
O exercício da função pública estatal, não se confunde com os governantes que ocupam cargos temporários. O Estado brasileiro, por exemplo, é composto pela União, Estados, Municípios e Distrito Federal, todos regidos pela Constituição de 1988 (o contrato social que rege tudo acima de todos e quaisquer), que estabelece suas competências e limites, na forma da lei. Já os Governos são as administrações que se alternam no poder, escolhidas pelo voto popular para gerir o Estado durante um período determinado. Enquanto o Estado é duradouro e representa a continuidade da nação, os Governos são transitórios e refletem projetos políticos específicos. Essa distinção é fundamental para que o cidadão compreenda que criticar ou apoiar um governo não significa rejeitar, afastar, diminuir ou aumentar o Estado em si, mas avaliar a forma como aquele grupo político está conduzindo a máquina pública. Entender essa separação ajuda a fortalecer a democracia, pois evita confusões entre a crítica legítima às políticas de um governo e o respeito necessário às instituições permanentes que sustentam o país; queiramos sim, queiramos não.
Lembrando que o Brasil é uma federação indissolúvel, e tem grafado essa determinação nas cláusulas pétreas constitucionais. Essa escolha política, consolidada na Constituição de 1988, garante a qualquer custo a integridade territorial e protege o país contra fragmentações. Diferente de uma confederação, onde os entes podem se separar por conveniência política temporária, na federação brasileira não existe o direito de secessão (separação). A soberania pertence exclusivamente à República Federativa do Brasil (tudo junto e misturado), enquanto cada uma das partes: União, Estados, Distrito Federal e Municípios possuem autonomia administrativa, política, financeira e legislativa dentro de suas competências e atribuições, na forma da lei. Esse modelo é uma forma de descentralizar o poder, equilibrando a unidade nacional e a diversidade regional. É, portanto, uma técnica de limitação do poder central, essencial em um país de dimensões continentais.
Um traço distintivo e inovador do federalismo brasileiro (raro no mundo) é a elevação do Município(ente de terceiro grau) à categoria de ente federado (um todo constituído de partes inequívocas). Essa decisão constitucional garante que decisões sobre educação básica, saúde primária e serviços locais “sejam tomadas perto da realidade da população”. Prefeitos e vereadores são os gestores mais acessíveis, e compreender suas responsabilidades fortalece o controle social. Enquanto em muitos países os municípios são apenas subdivisões administrativas, no Brasil eles têm peso constitucional, o que reforça a democracia participativa e aproxima o cidadão da gestão pública. Porém essa autonomia administrativa, não implica capacidade financeira. No Brasil, a União arrecada sozinha cerca de 65% do bolo tributário, os 27 estados cerca de 27% e os 5.569 municípios apenas 8%, em média. Aí alguém sempre aparece para questionar, de diacho de autonomia do município é essa se os recursos do FUNDEB é pois, uma espécie de sequestro dos recursos municipais, desviados obrigatoriamente para se gastar na Educação, mesmo tendo a quantidade de matrícula despencado pela metade, e ainda assim, o prefeito é obrigado a despejar montanha de recursos sem eficiência 25% da arrecadação anual com esta rubrica? Como se não bastasse tamanha aberração, ainda há municípios na nossa região, gastando cerca de 42% apenas na Secretaria de Educação, sendo que a zona rural tem investimento praticamente zero.
A União, por sua vez, é responsável por temas de interesse nacional, como defesa, moeda, taxa de juros, direitos civis e do trabalho, lei de trânsito, mineração, relações internacionais, entre outros. Os Estados possuem competência remanescente, ou seja, tudo aquilo que não foi atribuído à União ou aos Municípios. Já o Distrito Federal acumula funções una de Estado e de Município, sendo uma solução jurídica um tanto esdrúxula para a capital federal, é pois, classificada pelos advogados mais esculachados, como sendo um hermafrodita, teria os dois órgãos (ensimesmada, vulgarmente conhecida pelos mais eruditos como adaga). Essa divisão de competências evita o caos normativo e garante especialização na gestão pública. Existem matérias de competência privativa da União, como o Direito Civil, Trânsito, Mineração, Penal e do Trabalho, que asseguram uniformidade em todo o território nacional. Há também competências concorrentes, em que a União estabelece normas gerais e os Estados suplementam conforme suas necessidades locais, e competências comuns, em que todos os entes atuam juntos em áreas como urbanização, educação, saúde e meio ambiente.
Na prática, contudo, essa distribuição enfrenta problemas de coordenação. É comum que cidadãos comuns, e até políticos locais, malandros, culpem o presidente por falhas que são responsabilidade de prefeitos ou governadores. A propriedade da infraestrutura do saneamento básico é dos municípios, inequivocamente, inclusive todas as redes operacionais concedidas temporariamente, sob regras contratuais vincendas. Porém, em muitos estados a operação do fornecimento de água tratada, afastamento e tratamento do esgoto trata-se de concessão a empresas públicas estaduais, muito em função da prática do subsídio cruzado (as cidades maiores, carregam nas costas a inviabilidade econômica do exagerado número de milhares de pequenos municípios). Preferencialmente, a educação básica, por exemplo, é responsabilidade municipal; o ensino médio cabe aos Estados; e as universidades federais são responsabilidade da União. Quando o cidadão entende separadamente essas atribuições, sua cobrança política torna-se mais assertiva e eficaz. Saber quem deve ser responsabilizado por cada tema-área-competente é fundamental para que a democracia funcione de forma plena.
Outro ponto essencial é a intervenção federal, mecanismo excepcional acionado apenas em situações graves, como invasões estrangeiras, descontrole na segurança pública ou crises financeiras de entes federados. Sua função é preservar a Federação e garantir o livre exercício dos poderes. Trata-se de um recurso extremo político-administrativo limitado e temporário, que mostra que a autonomia dos entes não é absoluta e exige responsabilidade mútua. A intervenção é a exceção da exceção, um verdadeiro botão de emergência para momentos em que a harmonia do sistema está ameaçada.
O presidente, os governadores e os prefeitos não são subordinados uns aos outros, necessariamente. Eles possuem legitimidade própria, conferida pelo voto popular local. A autonomia financeira e administrativa garante independência e evita concentração excessiva de poder em Brasília. Esse equilíbrio fortalece a democracia e impede que o poder se torne tirânico. Em um país de dimensões continentais, a dispersão geográfica e funcional do poder é essencial para que a gestão pública seja eficiente e representativa.
Na prática, na perspectiva de quem olha do município para a União, fisicamente é até difícil de entendermos em separado essas divisões, dado que se você pular de paraquedas sobre o Brasil, em qualquer lugar que você toque ao chão, estará pisando num município e estado, simultaneamente. A famosa Teoria dos Conjuntos: contentem, contido, pertence, não pertence, União, intersecção… algoritmo típico, conforme a “professorinha” lhe ensinou lá no primário.
A Constituição de 1988 foi um marco democrático. Ela detalhou competências e formas de organização do Estado para evitar os erros encomendados por potências globais, do passado, centralizado, arbitrário e autoritário. A descentralização foi uma resposta ao autoritarismo interno, e a previsibilidade das regras garante que tensões entre Brasília, 27 capitais estaduais e 5.569 municípios, façam parte de um “jogo democrático” interdependente e saudável. O cidadão que domina esses conceitos compreende melhor os conflitos políticos e participa de forma mais consciente, deixando de ser manipulado por discursos superficiais de políticos que prometem o que não está no seu domínio direto.
Importante ressaltar que aquilo que está escrito na Constituição Federal, de que todo poder emana do povo… não se acha em tamanho e medida, ao dado que na legislatura atual da Câmara dos Deputados, apenas 5,8% dos “nossos representantes”, foram eleitos com seus próprios votos. A grande maioria, tratou-se de votos em cotas de partidos, em especial pelo efeito Tiririca que já chegou a eleger Valdemar da Costa Neto e seus asseclas.
O engajamento político-cidadão real só é possível quando se domina a base técnica. Fiscalizar de forma qualificada significa saber quais alavancas puxar e quais portas bater. O cidadão ativo deixa de ser espectador passivo e torna-se agente de transformação efetiva e inteligente. A educação político-estrutural é o primeiro passo para a verdadeira libertação cidadã. Não basta ter boas intenções para mudar o país; é preciso saber como funciona e se estrutura a máquina pública e quais são os limites e responsabilidades de cada ente federado; inclusive com as suas respectivas capacidades e divisões dos poderes.
Entender a organização do Estado brasileiro é mais do que um exercício intelectual: é um ato de patriotismo e inteligência estratégica. Ao optar por uma federação descentralizada, reafirmamos o compromisso com o pluralismo sem perder de vista a autonomia local. Cada artigo da Constituição que define essas regras é uma garantia-limitada de que o poder será exercido sob o olhar atento da lei e em benefício da coletividade. O Brasil que queremos depende diretamente de quão bem compreendemos o Brasil que temos. Conhecer as engrenagens da República Federativa é a chave para uma democracia forte, participativa e justa.
Em suma, a organização do Estado é o reflexo dos nossos valores como sociedade. Compreender esse complexo sistema, o coloca a frente até de “nobres vereadores”, e até de deputados sabichões… quando e onde, o cidadão fortalece sua capacidade de cobrança, evita ser manipulado por discursos simplistas e se torna protagonista da real democracia. O conhecimento da estrutura federativa não é apenas uma curiosidade jurídica, mas uma ferramenta prática de transformação social (o mapa da mina). O Brasil precisa de cidadãos que entendam o país que têm para construir o país que desejam. Esse é o verdadeiro caminho para uma democracia sólida e para um futuro mais justo, efetivo e organizado.
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